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  行政附带民事诉讼之构建
 
李永平:试论行政附带民事诉讼制度之构建
中国民商法律网  2008-06-25 13:30:31.0  李永平 
 
  

  [摘要] 随着现代行政权不断向民事领域扩张,行政权越来越频繁地介入到民事行为之中,越来越多地对平等主体之间的民事行为进行直接调整。于是行政争议与民事争议交织的状况就无法避免。为了解决这一问题,笔者认为,应当在现代司法理念指导下,对现行行政诉讼制度进行变革,建立和完善行政附带民事诉讼制度。基于此,笔者对行政附带民事诉讼的有关问题阐述了个人的观点,希冀对今后我国《行政诉讼法》的修改和完善能有所裨益。


  随着经济社会的发展,社会关系越来越复杂。行政权不断扩张,越来越频繁地介入平等主体之间的民事行为之中,并对其直接调整。相应地,行政争议与民事争议的交织越来越多地出现在行政诉讼当中。对于当前行政诉讼中遇到的行政争议与民事争议相互交织的状况如何通过诉讼途径解决,理论界、实务中的认识和做法也各行其是。结果不仅造成理论上的混乱,而且还在实务中让承办这类行政案件的法官无所适从。笔者认为,要解决“行政争议与民事争议的交织如何审理才能最大限度地保护行政相对人的合法权益”难题,应当建立行政附带民事诉讼制度。


  一、行政附带民事诉讼的概念和特征

  所谓行政附带民事诉讼,是指人民法院在审理行政案件的同时,应本案原告或者第三人的申请,受理与具体行政行为密切相关的民事争议,将民事争议与行政争议合并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。 

  它具有以下基本特征:

  第一,复合性。在行政诉讼中不再只存在着单一的行政诉讼,而是包含两种不同性质的诉讼即行政诉讼和民事诉讼。

  第二,关联性。具体而言,本来平等主体之间的民事行为就可能产生民事争议,由于行政权力的介入,使行政纠纷和民事纠纷交织在一起。

  第三,主从性。行政附带民事诉讼从本质上讲是一种特殊的行政诉讼。在行政附带民事诉讼中,行政诉讼处于主要地位,民事诉讼处于附属地位,如果没有行政诉讼,附带民事诉讼将不复存在。没有附带民事诉讼,不影响行政诉讼的成立。

  第四,目的特定性。行政相对人提起行政附带民事诉讼的最终目的是获取民事利益。行政争议的解决,只是他们寻求权利司法救济的中间环节而已,他们的真实目的是寻求民事实体权利的救济。

  第五、当事人的特定性。附带民事诉讼的原告、被告是经过行政机关依法裁决的民事争议的双方当事人中的任何一方或第三人;附带民事诉讼的被告,不能是行政诉讼中的被告。

  第六,分合性。行政附带民事诉讼的行政部分和民事部分,是两种不同性质的法律关系,完全可以分开审理。所以,符合政附带民事诉讼的案件,当事人可以就民事部分另行起诉,进行单独的民事诉讼。法院也可以就民事部分作为民事案件另行审理。

  二、行政附带民事诉讼制度是处理行政与民事争议交织的理想选择

  建立行政附带民事诉讼制度是解决解决行政争议与民事争议交织问题的理想制度。理由如下:

  (一)诉讼程序效益原则的内在要求。

  在行政争议与民事争议交织在一起的行政案件中,按照目前的行政诉讼制度,只能解决行政争议而不能对其中的民事争议一并解决。这样,通过行政诉讼,即使原告胜诉,撤销了被告对行政相对人的具体行政行为,那最多是使行政争议得以消解。但是,行政相对人之间的民事争议却没有得到丝毫的解决。

要解决这一争议,行政相对人要么继续求助于行政机关重新作出行政行为,可能引发循环诉讼;或者放任该民事争议的存在,影响社会关系的和谐;或者直接求助于司法力量提起民事诉讼,增加当事人不必要的经济、精力上的负担。

这种不符合诉讼效益原则的做法,不仅造成司法资源的浪费,同时使民事争议当事人的权利长期处于不稳定的状态。建立行政附带民事诉讼,将与行政争议密切相关的民事争议放在一个诉讼程序中解决,有利于实现诉讼经济。

  (二)从根本上保护行政相对人的实体权利。

  在行政争议与民事争议交织的情况下,作为行政相对人来讲,他们最关心的还是其民事实体问题的解决。按照目前的制度模式,行政争议解决了,相关的民事争议却没有得到解决,形成“官了民不了”的局面。

  建立行政附带民事诉讼制度,就可以在解决行政争议的同时,将与行政行为密切相关的民事争议一起解决,“官了民也了”。因此,尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为是行政诉讼的审理对象,但是,这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实,包括民事争议的有关事实,人民法院可以置之不理。

  笔者认为,人民法院不仅要审理与行政争议相关的民事争议,还应该做出相应的裁判,这才符合行政诉讼的目的。这才能最大限度地保护行政相对人的合法权益,实现司法为民。

  (三)确保人民法院裁判结果的一致性。

  司法必须具有权威,司法裁判的最终性、唯一性是司法权威的重要体现。如果司法机关针对同一案件所做出的裁判相互矛盾必然会影响法院裁判的一致性和统一性,在很大程度上削弱司法的权威性,从而使司法权不能发挥应有的作用。

  在司法实践中,近几年来,在法院审理的行政案件和民事案件中,往往存在基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判实体内容相互冲突的情形,行政庭和民事庭就同一案件作出不同的判决的情况并不鲜见。这不仅有损司法裁判的严肃性,也影响了当事人合法权益的实现。这些都严重地影响了司法的权威,建立行政附带民事诉讼制度就可以解决这一问题。

  (四)促进行政审判制度向健康的方向发展。

  行政诉讼只能对被诉的具体行政行为做出评判,而对与被诉具体行政行为密切相关的民事争议却无法解决,对于行政相对人来讲,“赢”与“不赢”差别不大。人民群众从此类行政诉讼中不能得到实实在在的好处,极个别人逐渐对行政诉讼制度丧失信心。通过建立行政附带民事诉讼制度,可以理顺行政争议和与此密切相关的民事争议的关系,把行政相对人提起的与行政诉讼密切相关的民事争议放在一起进行审理,对行政相对人真正关心的民事争议一并审理,一并裁判,可以使老百姓对行政诉讼制度充分信赖,以确保行政诉讼制度的健康发展。

  三、构建行政附带民事诉讼制度的理论和实践基础

  行政附带民事诉讼制度不仅有必要建立,而且无论在法理上,还是实践操作上都是行得通的,具有坚实的理论和实践基础。

  (一)行政附带民事诉讼制度的建立不会造成司法权对行政权的干预的消极后果。理由可以从以下几个方面来阐述:

  1、行政权与司法权各自不同的属性决定他们只能发挥不同的作用。他们之间最本质的区别在于:司法权是判断权,而行政权是管理权。两者不同的属性决定了他们只能发挥不同的作用,在国家权力构成中只可能是分工协作的关系,而不可能是“谁干预谁”的关系。

  2、法律赋予行政机关调整民事行为的权力与司法机关的民事审判权是两个完全不同的概念。现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性,由普通法院来审理这些案件难以胜任,因此,专门行政机关被法律赋予权力以解决此类民事争议,如有关房屋、土地、自然资源、专利、商标等的争议。但是,人民法院却并不没有被完全剥夺解决这些领域民事争议的权力。在法治社会,司法是最终一道屏障,虽然法律赋予行政机关解决民事争议的权利,但是最终解决争议的权力保留在法院手中,任何争议都应当可以通过司法途径来解决。

  3、司法权尊重行政权不能理解成是“司法权应当避让行政权”。对司法权尊重行政权应从下几个方面理解:首先,体现在不为行政权的正当行使设定障碍;其次,司法权不干预正在行使的行政职权,不对行政主体依法行使职权“说三道四”;再次,不对行政机关已经生效的行为进行主动审查。但是,一旦行政相对人向人民法院起诉,人民法院就应当对行政行为进行“干预”。

  4、人民法院对与行政争议密切相关的民事争议进行审理是基于当事人的请求,是司法权的正当行使,包括行政机关在内的自然人、法人和其他组织不得侵犯。

  附带民事诉讼成立的前提是被诉具体行政行为违法,在这种情况下,行政行为实际上已经被人民法院否定,民事争议却没有解决。法院基于附带民事诉讼原告的请求对民事争议进行审理,是司法机关行使司法权的体现。对被诉具体行政行为的否定在前,审理密切相关的民事争议在后,从理论上讲,行政相对人提起附带民事诉讼,已经非常明确地表明对行政权处理该民事行为的极端不信任,转而求助于人民法院。

  (二)对行政行为合法性的审查实际上已经包含了对赖以支撑行政行为合法性的相关民事行为的审查。

  在行政争议与民事争议交织在一起的行政诉讼中,尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为以外不是行政诉讼的审理对象,但是,这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实,人民法院可以置之不理,许多行政行为的作出立足于对相关民事争议的裁决或对有关民事争议的确认、变更或撤销。

  民事主体如果要实现自己的民事权利,有时不得不首先对有关的行政行为的合法性提出异议,请求有关机关依法定程序撤销或变更,这样,行政行为的效力因民事争议而产生质疑。既然关系的客观状态和证据收集影响着行政行为的合法性基础,在行政诉讼中就不可能脱离有关的民事事实及其证据去进行单纯的对被诉行政行为的合法性审查。既然在行政争议与民事争议交织的案件,人民法院已经对与行政行为密切相关的民事争议的事实和证据已经做出了审理,为何人民法院就不能再进一步,对民事争议做出裁判呢?答案应该是肯定的。

  (三)建立行政附带民事诉讼制度有理论前提。

  《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一作出了如下规定:被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。笔者的理解是,《行政诉讼法解释》已经为建立行政附带民事诉讼制度开了一个口子,笔者认为完全可以在此基础上建立完善的行政附带民事诉讼制度。

  因此,提起行政附带民事诉讼制度是切实可行的,不存在理论和实务上的不可逾越的障碍。

  四、提起行政诉讼附带民事必需具备的条件

  要提起行政附带民事诉讼必须满足一定的条件,并且提起行政诉附带民事诉讼和成立行政附带民事诉讼的条件是不同的,具体是:

  (一)提起行政附带民事诉讼的条件:

  1、附带民事诉讼必须由原告或者第三人提起。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权。但是,人民法院在受理起诉后发现符合行政附带民事诉讼条件的,应当告知当事人有权提起附带民事诉讼,这是司法为民的具体体现。但是,有权提起附带民事诉讼的当事人放弃诉讼权利的,人民法院应当允许。

  2、具有关联性。它主要包括:第一、行政争议与民事争议具有关联性。这种关联性是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的做出,不仅未解决原有的民事争议,反而引起新的民事争议。第二、两种性质诉讼之间具有关联性。行政附带民事诉讼必须有一个(或数个)行政诉讼请求,及行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益,要求人民法院对该行政行为进行审查;同时原告或者第三人必须提出相应的民事诉讼请求,两种不同性质的诉讼请求之间必须具有内在关联性,这种关联性在于不同性质的诉讼请求均来自同一法律事实。

  3、附带民事诉讼必须在一审中提起。附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提起,也可以在行政诉讼一审结束前提出。当事人逾期提出附带民事诉讼的一律作为民事案件另案处理。对于行政诉讼已经存在的,附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决做出之前提出。一旦进入二审,当事人就不得再提起附带诉讼。

  4、属于受诉的人民法院管辖。行政争议之受诉法院对附带民事争议应当具有管辖权,否则只能另行提起民事诉讼,而不能作为附带民事诉讼提出。

  5、在法律规定的时效内提出。根据《行政诉讼法》的规定,“公民、法人和其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出,法律另有规定的除外”,而《民法通则》的规定,“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年,法律另有规定的除外。”行政附带民事诉讼的诉讼时效应当分别符合行政诉讼和民事诉讼之规定。

  鉴于民事争议之诉讼时效通常长于行政争议之诉讼时效,在一般情况下,笔者认为,行政附带民事诉讼应当在《行政诉讼法》规定的效,超过《行政诉讼法》规定的时效的,只能另行单独提起民事诉讼。

  如果要使行政附带民事诉讼成立,除了上述条件外,还必须满足:

  1、行政诉讼成立。行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。附带民事诉讼是附属于行政诉讼的,如果行政诉讼的起诉被法院裁定不予受理,其所附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理,在此情况下附带民事诉讼的起诉方只能提起单独的民事诉讼。如果行政起诉被法院驳回,所附带的民事诉讼也必然被法院驳回。

  2、具体行政行为违法。如果具体行政行为不违法,那就意味着人民法院认可了行政机关对民事争议的裁决,人民法院和行政机关对民事争议的裁判结果是一样的。在这种情况下,人民法院再通过行政附带民事诉讼来解决民事争议就毫无意义。因此,行政附带民事诉讼成立的前提条件必须是被诉具体行政行为必须违法。

  五、行政附带民事诉讼的范围

  根据上述标准,对以下行政行为不服可以提起行政附带民事诉讼,主要包括两类:一类是对行政裁决不服提起的行政诉讼;一类是对具有行政裁决性质的行政行为不服提起的诉讼,包括:行政确认行为和存在被害人的行政处罚行为引起的诉讼。具体是:

  (一)对行政裁决不服提起的行政诉讼。

  随着社会经济发展和行政权的扩展,突破了民事争议最终法院由法院裁断或只能由法院裁断、行政机关不裁决民事争议的传统。在一些特殊领域,法律明确授权行政机关有权处理民事争议。

  行政裁决包括:1.权属纠纷的裁决,即当事人因某一财产的所有权或使用权的归属争议时,双方当事人依法向有关部门请求裁决;2.侵权纠纷的裁决,即一方的当事人的合法权益受到他方的侵权产生纠纷,当事人请求行政机关予以裁决;3.损害赔偿纠纷的裁决,即一方当事人的权益受到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷。对于这类行政案件,通过建立行政附带民事诉讼,就可以将行政争议和民事争议一并解决。

  (二)对带有行政裁决性质的行政行为不服引起的诉讼。

  对于存在民事侵权行为被害人的行政处罚行为和行政确认行为。笔者认为这是具有行政裁判性质的行政行为。对于前者而言, 这类行政案件中被处罚的自然人、法人和其他组织所实施的某一行为既违反了相关行政法规,同时又构成了民事侵权,因而既要承担行政法律责任,又要承担民事法律责任,这两种法律责任基于同一行为而产生,因而具有紧密的关系。它具体包括,被处罚人起诉的行政处罚案件,民事侵权行为被害人起诉的行政处罚案件,被处罚人和被害人均起诉的行政案件。

  对于后者而言,在进行行政确认之前,行政标的的法律地位处于未知状态,每一个相关的行政相对人认为自己对被确认的标的拥有权利,而这种权利之间可能存在争议。而行政机关的确认行为,要么是民事权利没有得到主张,要么是权利的争议变成现实,产生民事争议和行政争议的交织。这类行政行为,常见的有:公证行为、鉴定行为、责任认定行为、工伤事故认定行为、证明行为和登记行为等。行政相对人不服,可以提起行政附带民事诉讼。

  结语:

  行政附带民事诉讼制度目前在我国在很大程度上还只停留在理论层面,在实践领域虽然存在,也只是仅限于行政裁决领域(《行政诉讼法解释》第六十一条)。没有行政附带民事诉讼的诉讼制度是不完整的,笔者在上文已经就构建行政附带民事诉讼诉讼制度的相关问题作了阐释,逻辑架构可能尚嫌粗糙,但是,可以预见,行政附带民事诉讼制度必将彰显出来----无论是通过修改《行政诉讼法》还是通过完善《行政诉讼法解释》的形式!
   
 
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